Ⅱ 한국의 주거정책 특징과 변화

2. 주거문제
☞ 지난 1087호에 이어

2)주택 구매력과 주택가격 상승
주택 구매력을 나타내는 지수는 크게 두 가지로 대별된다. 하나는 HAI (Housing Affordability Index)지수고 다른 하나는 PIR(Price to Income Ratio)지수다. 주택구매력지수(HAI)란 중간 정도 소득을 가진 가구가 금융기관의 대출을 받아 중간가격 정도의 주택을 구입할 때 현재 소득으로 대출 원리금 상환에 필요한 금액을 부담할 수 있는 능력을 의미한다. 이 지수가 100보다 클수록 주택을 큰 무리 없이 구입할 수 있다는 것을 나타낸다. 주택 구매력 감소는 금리가 지속적으로 하락하면서 주택 구입 부담이 적어지고 있지만 큰 폭으로 오른 아파트값 때문에 금액 부담이 커졌기 때문이다. 요즘 아파트값 상승세가 지속되고 있는 데다 향후 대출규제가 강화된다면 주택 구매력은 계속 하락할 것으로 예상된다. 그리고 PIR지수(주택가격/가구소득)는 대출 없이 소득만을 이용한 주택 구입 능력을 말한다. 소득 대비 주택가격비율로서 보통 ‘중위 주택가격/중위 소득’으로 계산한다. 평균 주택가격과 연평균 가구소득을 5분위로 구분해 각 분위별로 소득대비 주택가격의 배율을 측정하기도 한다. 예를 들어 서울에 거주하는 3분위(중위) 가구 소득자가 3분위 가격의 주택을 구매하고자 할 때 서울지역의 PIR지수가 ‘10’이라면 주택가격이 연평균 가계소득의 10배수라는 뜻이다. 즉 연평균 가계 총 소득을 한 푼도 쓰지 않고 10년을 모아야 대출 없이 주택을 구매할 수 있다는 뜻이다. PIR지수가 높다는 의미는 소득에 비해 주택가격이 비싸 구매력이 낮다는 뜻이다. 2016년 PIR은 역대 최고치인 9.0을 기록했다.

서울 집값 상승의 원인을 알아보자. 첫째, 가구 수에 비해 주택재고가 부족하다. 2015년 기준 통계청 자료에 따르면 주택보급률(주택수를 가구 수로 나눈 수치)은 96%다. 이주 시 발생하는 공실 등을 고려하면 적정 주택보급률은 105~110% 수준을 유지해야 한다. 인구 1,000명당 주택 수는 서울이 355.7호로 동경(579.1호), 뉴욕(412.4호), 파리(605.7호) 등 세계적인 대도시에 비해 상당히 낮은 편이다. 둘째, 서울은 대규모 택지 공급이 어려운 상태다. 택지의 대량 공급 없이 주택 부족을 해결하기에는 한계가 있다. 셋째, 서울의 주택은 20년 이상 된 주택이 전체 72%를 차지한다. 이에 새집 수요가 증가하고 있으며 재개발·재건축 사업이 확대되지 못할 경우 주택재고의 증가는 기대하기 어렵다. 넷째, 서울의 주택가격 상승은 위에서 지적한 세 가지 이유와도 연관되는 것으로 부동산 투기 내지 주택을 이재의 수단으로 인식하고 있다는 점이다. 즉 투기 수요가 지속되는 한 주택가격의 상승은 이어질 것으로 전망된다. 임차가구의 소득 대비 임대료 월세비율(Rent Index Ratio, RIR)은 2016년도 전국 18.1%로 나타났고, 지역별 RIR은 수도권 17.9%, 광역시 15.4%, 도지역 14.2%로 조사됐다.1)

3)주거 취약계층의 상존
선후진국을 막론하고 주거 취약계층이 존재한다. 우리나라에서 주거 취약계층 혹은 주거 빈곤층이란 노숙자, 부랑인, 노숙인 시설(응급 잠자리, 노숙인 쉼터, 부랑인 시설) 비숙박용 다중이용업소, 쪽방, 여관-여인숙, 고시원, 비닐하우스촌, 컨테이너-움막 등에 거주하는 자를 말한다. 주거 취약계층 규모는 전국적으로 약 26만여 명으로 추산된다.
국토교통부는 2016년 일반가구 주거 실태조사 결과 고소득층 주택 자가 점유율이 2014년 69.5%에서 73.5%로 4%포인트 증가했다고 밝혔다. 중소득층 자가 점유율도 52.2%에서 59.4%로 7.2%포인트 증가했다. 저소득층은 47.5%에서 46.2%로 자가 비율이 하락했다. 최저 주거기준 미달하는 가구 수는 2014년도 99만 가구에서 2016년에는 103만가구로 증가했다. 시설기준, 침실기준 미달가구 비율은 점차 감소하는 추세나 면적기준 미달가구 비율은 2014년에 비해 증가했다. 고소득층의 주택 자가 비율은 늘고 저소득층은 하락해 주거 양극화가 뚜렷한 것으로 나타났다.

주택 중 주거환경이 양호한 오피스텔을 제외한 비주택 거주 가구는 지난 2005년 1만1,900가구에서 2015년에는 7만9,200가구로 약 10년 만에 6.7배 늘었다.  PC방이나 찜질방 등 비숙박 업소나 종교 시설, 임시 구조물 등에 거주하는 가구도 같은 기간 4,900가구에서 6만9,900가구로 14.3배 증가했다. 서울 주택시장은 전세에서 월세로 전환하는 ‘월세화’가 빠르게 나타나면서 임대주택 중 월세 비중이 증가하고 있다. 이에 세입자의 주거비 부담도 커지고 있다. 서울부동산정보광장에 따르면 지난 2011년 전월세 거래 중 월세가 차지하는 비중은 30.8%에 달했으나 매년 증가해 2016년 42.7%에 달했다.2)

4)도시 재개발과 서민주거 불안정
1973년 ‘주택개량촉진에 관한 임시조치법’이 제정되면서부터는 자력으로 주택을 건립하는 자력 재개발사업을 중심으로 도시 재개발이 이뤄졌다. 그러나 1983년부터는 주민들의 경제적 영세성과 서울시의 재원 부족으로 인해 재개발사업이 원활하게 추진되지 못했다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 주민에 의해 설립된 조합을 시행자로 해 민간이 주도적으로 재개발사업을 추진하도록 했다. 이를 합동재개발이라 한다. 이 합동재개발방식은 1980년대 초반 이후 우리나라 도시재개발의 핵심적 프로그램으로 지속돼 왔다. 그러나 합동재개발 사업은 다양한 부작용이 나타나면서 1989년 ‘도시 저소득주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법’을 제정했고, 이와 더불어 현지 개량방식과 공동주택방식으로 다시 정책방향을 전환했다. 현지개량방식은 가옥 주에 의한 가옥의 신축·증축·개량을 유도하는 방식이고, 공동주택방식은 노후 불량주택의 전면 철거 후 공공주택을 건립하는 방식이다.
1980년대 초반 토지 소유자와 건설사가 공동으로 재개발사업의 경우 토지 소유자는 자신의 토지 위에 고층아파트를 짓고, 여분의 주택을 일반분양해 전체 건축비 및 재개발비용을 충당하는 방식을 취함으로써 비용 상당 분을 신규 전입자에게 전가할 수 있었다. 시공 건설사는 주택을 신규 전입자에게 선 분양하고 그 대금을 활용해 주택건설사업을 수행해 이윤을 획득하게 된다.
1980년대 이후 서울의 경우 주택 수요는 공급을 앞질러 지속적으로 주택가격이상승했으며 신규 전입자는 미래의 주택가격 상승을 기대하고 분양받음으로써 재개발 비용을 부담했다. 결국 합동재개발사업은 지속적으로 상승하는 주택가격을 전제로 토지 소유자, 건설사, 신규 전입자가 개발 이익을 나눠 갖는 수익성이 보장된 민간 주도의 도시개발사업이었다. 합동 재개발이 성행할 수 있었던 메커니즘은 개발 비용을 신규 전입자(분양 당첨자)에게 전가하고 재개발사업에 따른 개발 이익을 사유화할 수 있었기 때문이라 할 수 있다.
합동재개발사업을 통해 정부는 직접적인 공공재정의 투입 없이 주택 공급을 확대하고 기반시설을 개선하며 노후 불량 주택지의 주거환경을 개선할 수 있었다. 그러나 사회적으로 문제가 된 부작용은 재개발 과정에서 세입자나 영세한 토지 소유자가 재개발의 편익에서 소외된 채 그들 삶의 터전을 잃고 밀려나게 됐다. 재개발 과정에서 가난한 원주민, 특히 세입자들은 주거불안과 주거권 침해를 충분히 보상받지 못했으며, 이는 재개발을 둘러싼 수많은 갈등으로 표출되기도 했다. 결국 재개발사업은 주택공급의 확대를 가져오긴 했지만 기존 원주민들의 커뮤니티를 붕괴시키고 주거불안을 더욱 가중시키는 결과를 가져왔다.

1)국토교통부, 주거실태조사, 2016; 아시아 투데이 ‘최저주거기준 미달가구 100만 돌파…양극화 뚜렷’    www.asiatoday.co.kr/view.php?key=20170425010015912
2)http://land.seoul.go.kr/land/